Natuurbeleid sterker afhankelijk van economie
‘Door de bomen het bos zien’ was de ondertitel van het symposium ‘Natuurbeleid anno 2012’ dat Hogeschool Van Hall Larenstein organiseerde op maandag 4 juni. Daar werd duidelijk dat het natuurbeleid onomkeerbaar veranderd, en dat de economie en sectoren als de landbouw belangrijker worden voor de organisatie en de financiering ervan. De grote vraag die bleef hangen, is of economie goed of slecht is voor de ecologie.
Landwerk, juni 2012
Niemand lijkt meer te weten wat natuurbeleid tegenwoordig nog is. Achter de aanleiding tot het symposium zat een tragikomisch verhaal dat tekenend was voor de verwarring die heerst. Lector John Janssen van het Lectoraat Geïntegreerd natuur- en landschapsbeheer vertelde hoe de lectoren van het lectoraat het verzoek van het college van bestuur om een collegereeks te maken over het natuurbeleid had moeten afwijzen. “We wisten niet meer hoe het zit.”
Dat is helemaal niet zo gek als het lijkt. Het economische, politieke en culturele klimaat is ingrijpend aan het veranderen, en daarmee het natuurbeleid ook. Dagvoorzitter Joop Schaminee somde op: het beleid decentraliseert, er wordt bezuinigd, voor geld wordt nu ook gekeken naar het bedrijfsleven, er komt een nieuwe natuurwet en een nieuwe omgevingswet, en er komt een nieuw Europees landbouwbeleid. Bij elkaar telt dit op tot volgens ecoloog Schaminee ‘onomkeerbare veranderingen’.
Nieuw beleid nodig
Schaminee was daarbij nog vergeten dat natuur in het huidige politieke klimaat niet direct in een positief daglicht staat. Daar had de eerste spreker op het symposium, Henk Groenewoud van de directie Natuur en biodiversiteit van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI), wel een verklaring voor. Dat er in de afgelopen tien jaar heftige discussies werden gevoerd over het natuurbeleid lag volgens hem in het feit dat er beleid werd uitgevoerd. “Daardoor bots je met andere belangen.”
“Het is nodig dat er nieuw beleid komt”, stelde Groenewoud. “Het bestaande beleid – het Natuurbeleidsplan, de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’, het beleidsprogramma Biodiversiteit werkt – is allemaal verouderd.” Aan de hand van de Europese biodiversiteitsstrategie liet hij zien hoe dat oude beleid waarschijnlijk zal veranderen. Die strategie bestaat uit zes doelen – het uitvoeren van de Vogel- en Habitatrichtlijn, het herstellen van ecosystemen en ecosysteemdiensten, het opvoeren van de bijdrage aan de biodiversiteit van de landbouw en de bosbouw, het verduurzamen van de visserij, en het verminderen van het mondiale biodiversiteitsverlies – en twintig daaraan gekoppelde acties.
Verbreding van het natuurbeleid
Volgens Groenewoud zal dit allemaal leiden tot een verbreding van het natuurbeleid. “Met alleen soortenbescherming redt je het niet, het probleem zit eerder in de manier waarop we produceren en consumeren en ons handelsysteem. Daarom zie je een verbreding van het beleid naar andere sectoren en andere doelstellingen.” Zo vormt de vergroening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie de kern onder de ambitie om de landbouw mee te laten helpen bij het verbeteren van de biodiversiteit. “Nederland is de grootste voorstander van de vergroening, en loopt daarmee voorop”, aldus Groenewoud.
Gedeputeerde Rein Munniksma van de provincie Drenthe sloot hierbij aan met een pleidooi om de Europese financiering van agrarisch natuurbeheer te verbreden. Munniksma vertelde over het Leekstermeer, waar de provincie Drenthe werkt aan natuurontwikkeling, recreatie en de verbetering van de landbouwstructuur. “Een paar jaar geleden behoorden deze koeien bijna allemaal bij boerenbedrijven. Vanuit Europa kregen deze boeren een aardige hectaretoeslag. Nu hangt dit er vanaf wie eigenaar van deze koeien is. Is dit een boer? Dan zit het met de subsidie na 2014 wel snor. Maar zijn de beesten van particulieren of natuurbeheerders? Dan ligt dat in ons land anders.”
Vervallen rijkstaken
Munniksma riep staatssecretaris Henk Bleker op zich in Brussel hard te maken voor agrarische activiteiten in natuurgebieden, ook in de ecologische hoofdstructuur. “Het lijkt me een uitdaging om in dit nieuwe landbouwbeleid de hectaretoeslag niet alleen uit te keren aan ‘traditionele’ boeren. Deze toeslag zou ook beschikbaar moeten komen voor ondernemers, kleine en grote natuurbeheerders wanneer ze ook actief boeren met koeien of schapen.”
“Ik kan nog steeds niet instemmen met het bestuursakkoord tussen de provincies en het rijk over de decentralisatie van het natuurbeleid”, stelde Munniksma. “Maar het bestuursakkoord is wel de democratische realiteit.” Maar met de decentralisatie is wel de financiering voor zaken als Nationale Parken, schaapskudden en de verbetering van de landbouwstructuur vervallen. “Dat zijn geen gedecentraliseerde maar vervallen rijkstaken”, aldus Munniksma. “Met deze bezuinigingen halen we de doelen niet.” Bovendien leidt het stopzetten van alle financiering voor de aankoop van natuur volgens Munniksma tot het stopzetten van projecten waar met geld uit diverse bronnen – Europa, waterschappen, gemeenten, provincies en rijk – wordt gewerkt aan natuurontwikkeling, recreatie en landbouw.
Meer voordelen dan nadelen
Ook vanuit juridische hoek valt er voor de natuur niet veel positiefs te halen, bleek uit het gloedvolle betoog van Peter van Wijmen, emeritus hoogleraar natuurbeschermingsrecht bij Universiteit Tilburg, “Er is een antinatuurstemming ontstaan”, stelde hij, “niet bij de mensen maar bij politici als Koopmans en Koppejan van het CDA, mijn partij.” De nieuwe Natuurwet, de beoogde opvolger van de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet, past volgens Van Wijmen in dit klimaat. Hij hield de zaal vol ecologen en studenten natuurbeheer gloedvol voor dat natuur erfgoed is dat je moet beschermen.
De nieuwe Natuurwet heeft meer nadelen dan voordelen, aldus Van Wijnen. Het wordt juridisch simpeler, omdat er maar één natuurwet is. Daarnaast is de Europese wetgeving is in de wet één op één overgenomen, waardoor er daar geen onduidelijkheid kan ontstaan. Daar staat tegenover dat Nederland geen extra bestemming regelt naast de Europese wetgeving Ook de strikte verboden om dieren te doden, te vangen en te verontrusten en planten te plukken en te vernielen zijn volgens Van Wijmen nu zo opgeschreven, dat die in de praktijk niet zijn te handhaven. Daarnaast stelde hij vraagtekens bij de rolverdeling, waar nu de provincie het bevoegd gezag wordt, terwijl het rijk de te beschermen gebieden en soorten aanwijst.
Ontwikkelruimte
Ook de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) past in de verbreding van het natuurbeleid die Groenewoud schetste. Het programma is opgezet om de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden met herstelmaatregelen te verlagen, met als belangrijkste reden dat er daardoor ‘ontwikkelruimte’ vrijkomt voor economische ontwikkelingen. Alterra heeft hiervoor in een rapport van wel 1600 pagina’s voor alle 166 Natura 2000-gebieden beschreven voor welke habitattypen en doelsoorten de stikstofdepositie een probleem is, en welke herstelstrategieën er mogelijk zijn. Doel van de PAS is om hiermee aan te geven welke economische ontwikkeling in en rondom zulke gebieden mogelijk zijn. “Maar het boekwerk geeft de ecologen in Nederland ook een compleet overzicht van het herstel van de ecologie in Nederland”, stelde projectleider Nina Smits van Alterra.
Uitgangspunt bij de PAS is dat een soort of leefgebied stikstofgevoelig is als die last heeft van een stikstofdepositie van 2400 mol per hectare per jaar. Smits kwam zo uit op 55 habitattypen en veertien soorten die stikstofgevoelig zijn. “Het rapport moet toepasbaar zijn en vormt een juridische basis”, aldus Smits. De Raad van Staten toetst vergunningen voor nieuwe activiteiten en uitbreidingen op basis van de ecologische kennis. “Dat wordt toegepast in alle Natura 2000-gebieden. Zo krijgt het een plek in het beheerplan voor Natura 2000, het moet leiden tot lokaal herstelbeheer en tot monitoring. Uiteindelijk moet het leiden tot nieuwe vergunningverlening.” Voor de PAS is voor de komende vier jaar honderdtwintig miljoen euro beschikbaar, waarvan zeventig miljoen voor het verminderen van de stikstofemissie door de landbouw.
Jammeren
Zo werd wel wat duidelijker wat de contouren van het nieuwe natuurbeleid kunnen worden, maar ook dat er nog heel veel onduidelijk blijft voorlopig. Groenewoud en Munniksma waren eensgezind in het verlangen naar een nieuw en verbreed natuurbeleid, waarin niet alleen ruimte is voor andere sectorale belangen, zoals landbouw en recreatie, maar ook nadrukkelijk wordt gekeken wat die sectoren kunnen betekenen voor de financiering en organisatie van het natuurbeleid. Van Wijmen en Smits lieten zien dat de wet- en regelgeving niet meer eenzijdig is gericht op het natuurbeheer, maar gekoppeld wordt aan economische ontwikkelingen.
Daarmee kwam wel de vraag naar boven wie nu eigenlijk verantwoordelijk is. “Als de overheid zich al niet inspant voor de natuur, wat moet de burger dan wel niet denken?”, vroeg Wim Lammers van Staatsbosbeheer zich af. “Het natuurbeleid is heel groot en complex geworden”, reageerde Groenewoud. “Het was tijd om daar wat aan te veranderen. Veel mensen hebben een aversie tegen natuur, daar moet je wat aan doen.” “Ik zou een positieve houding willen zien ten aanzien van natuur en landschap”, reageerde Egbert Jaap Mooiweer van de Vereniging Nederlandse Cultuurlandschap. “We hebben vaak de neiging om te jammeren.”
Inzichtelijk wat mogelijk is
Lector Janssen wilde toch wel wat tegengas geven tegen het al te makkelijk omarmen van de koppeling tussen ecologische en economische ontwikkeling. “Ik heb sterk het idee dat het nieuwe natuurbeleid vooral voortkomt vanuit economische belangen”, stelde hij. “Je kunt groen redeneren met dezelfde argumenten”, reageerde Groenewoud. “Je kunt je wel af blijven zetten tegen anderen sectoren… Wil je de natuur redden, dan moet je samenwerken met die sectoren.” Een programma als de PAS kan volgens Smits helpen om een verbinding te maken tussen ecologie en economie. “Het Havenbedrijf van Rotterdam is erg geïnteresseerd om te investeren in herstelmaatregelen, als ze mogen uitbreiden. De herstelstrategieën die we nu hebben beschreven maakt voor hen inzichtelijk wat er wel en niet mogelijk is.”
Toch werd door de bomen het bos nog niet heel helder zichtbaar, als was wel duidelijk dat de economie de ecologie overschaduwd. De vraag alleen is of dat erg is. Munniksma stelde dat we als rijk land de verantwoordelijkheid hebben om de natuur er niet op achteruit te laten gaan. “Maar daar heb je wel economische ontwikkeling voor nodig.” Adviseur Henk ten Holt van Bureau Zet zag juist een compleet omgekeerde rol voor het natuurbeleid: “We gaan nu in Natura 2000-gebieden op detail zitten kijken hoe je economische ontwikkeling mogelijk maakt.”