Natuurbeleid wordt volwassen dankzij korenwolf-syndroom
Bouwend Nederland is wakker geworden sinds de korenwolf. Er bestaan strikt nageleefde regels die de natuur beschermen tegen verstoring door woonwijken, spoorlijnen en snelwegen. De schok waarmee het Nederlandse natuurbeleid met de economie in aanraking komt, doet denken aan de heftige periode van de puberteit. Nu is dan ook de tijd om te zorgen dat het beleid echt volwassen wordt, zodat natuur op een lijn staat met de economie.
Resource, oktober 2001
In het jaar 2000 leden projectontwikkelaars, gemeentes, planners en anderen met bouwplannen aan het korenwolf-syndroom. In 1999 werd pijnlijk duidelijk dat Europese natuurregels ook in Nederland strikt gehandhaafd moeten worden. Ook buiten het speerpunt van het Nederlandse natuurbeleid, de Ecologisch Hoofdstructuur (EHS). De kleine natuurvereniging Das & Boom wist met Europese regelgeving in de hand dankzij een onooglijke hamster de bouw van een industrieterrein in Heerlen ernstig te vertragen. Met de nog onooglijker zeggekorfslak als symbool werd later ook de aanleg van de verlenging van de A 73 langs de oostelijk Maasoevers stilgelegd.
Strijdlustig
Het poldermodel van Nederlandse bestuurders en planners kreeg door de met veel mediaal genie ontworpen acties van Das & Boom on-Nederlands strijdlustige trekjes. De weerzin tegen de natuurbeschermers was zo groot dat burgemeester Heijmans van Haelen hen zelfs schuldig achtte aan de verkeersdoden op de gevaarlijke Napoleonsweg. Veiligheid gaat voor de natuur, vond ook wethouder Jos van Rey van Roermond. Maar Das & Boom en andere natuurbeschermers wezen er op dat de Europese regelgeving strikt moet worden nageleefd, en dat Nederland nota bene een van de initiatoren was van die regelgeving. Het poldermodel werkte hier niet.
Dit on-Nederlandse wapengekletter maakte in een klap duidelijk dat Europese natuurwetgeving als de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn ook in Nederland moet worden nageleefd. Maar was dit nieuws? Nee, de Vogelrichtlijn stamt uit 1979, de Habitatrichtijn uit 1992.
Pro-actief
De nationale overheden hebben echter weinig gedaan om die richtlijnen in te passen in de nationale natuurwetgeving, zo blijkt uit een opvallend staatje in de Natuurbalans 2001 en een even opvallend hoofdstuk over de internationalisering van het natuurbeleid, dat bestuurskundige Saskia Ligthart van Alterra schreef. Alle Europese landen lopen achter met de aanpassing van de nationale natuurwetgeving aan de Europese richtlijnen, Nederland niet minder dan anderen. De nieuwe Natuurbeschermingswet en Flora- en Faunawet die dit jaar moeten worden ingesteld, lopen aardig op schema. Waar Nederland wel in achterloopt is het organiseren en implementeren van de wetgeving.
Maar sinds de korenwolf is zowel besturend als bouwend Nederland helemaal wakker geworden. Pro-actief werken is het credo. Planologen, bestuurders, ambtenaren, architecten en andere betrokkenen bij de planning en bouw van bedrijventerreinen, snelwegen, woonwijken, enzovoorts kunnen nu op verschillende adressen terecht voor cursussen, waar ze leren wat de Europese regelgeving inhoudt en hoe die in Nederland moet worden toegepast. Gemeentes integreren ecologische onderzoeken naar het voorkomen van kamsalamanders, boomkikkers, grutto’s, noorse woelmuizen en vleermuizen in de milieueffectrapportage bij bouwprojecten. Alles om te voorkomen dat later dure aanpassingen nodig zijn, omdat er een beestje zit.
Kleine beestjes
De reikwijdte van de Europese regelgeving is groot, zo blijkt uit de praktijk. Er is in Nederland geen landschapsarchitect meer die niet in aanraking is gekomen met wat in de volksmond ‘de kleine beestjes’ is gaan heten.
Het gaat echter niet alleen om kleine beestjes, om aaibare mediapersonen als de korenwolf die Das & Boom in de belangstelling heeft weten te brengen. Het gaat vooral om het instandhouden van levensvatbare populaties. De Vogelrichtlijn van de Europese Unie richt zich op de bescherming van gebieden waar vogels broeden en foerageren. De Habitatrichtlijn beschermt inderdaad de kleine beestjes, maar ook een heleboel planten, en is vooral gericht op het instandhouden van leefgebieden van die dieren en planten.
Prioritaire soorten
Bouwen is mogelijk volgens de richtlijnen, maar alleen als er een ‘dwingend maatschappelijk belang’ in het geding is. Een woonwijk, een snelweg of een bedrijventerrein kunnen nodig zijn om de bevolkingsdruk te verlichten, de mobiliteit te verbeteren of de economie te verbeteren. Alleen als er zogenaamde ‘prioritaire soorten’ in het geding zijn, kan er in het geheel niet gebouwd worden. Nederland heeft meerdere prioritaire plantensoorten, maar maar twee prioritaire diersoorten, namelijk de korenwolf en de noorse woelmuis. De Nederlandse noorse woelmuis is bijvoorbeeld een aparte ondersoort die leeft in het in Europa zeer zeldzame laagveen.
Beno Koolstra van Alterra heeft sinds de korenwolf verschillende onderzoeken geleid naar de verstoring van soorten of leefgebieden door bouwprojecten (zie kaders). In de praktijk blijkt het vooral te gaan om de vertaling van de vaak niet echt harde eisen in de richtlijnen naar praktische vingerwijzingen voor de bouwers. Vaak blijken bouwprojecten met kleine aanpassingen niet echt grote bedreigingen voor de natuur.
Rechter
In eerste instantie gaat het bij zulk soort onderzoeken om de ecologische kennis van specialisten die Alterra in huis heeft, zoals wetlandexpert Albert Beintema, amfibieënexpert Claire Vos en grootwildecoloog Geert Groot Bruinderink. Minstens zo belangrijk is volgens Koolstra de expertise van bestuurskundigen als Saskia Ligthart en juristen op het gebied van nationale en internationale regelgeving. Maar het moeilijkste is het bij elkaar brengen van die kennis, want het ontbreekt nog aan vaste normen.
De beslissingen worden in veel zaken nog door de rechter gemaakt. Dat die niet altijd in het voordeel van de bouwers beslist, bleek uit het stopzetten van woningbouw bij de Edese wijk Kernhem en de Waalsprong bij Nijmegen. Het is volgens Koolstra dan ook zaak om de ecologische bevindingen zo hard mogelijk te formuleren in de taal van de wetgeving, zodat de rechter wat aan die bevindingen heeft bij zijn besluitvorming.
Puberteit voorbij
Die noodzaak om natuur als het ware wettelijk en bestuurlijk hard te maken is een positief effect van het korenwolf-syndroom van de afgelopen jaren. Het natuurbeleid is de puberteit voorbij na alle opwinding, het wordt volwassen. De natuur staat sterker in zijn schoenen tegenover de economie. De vraag is nu of bestuurders en andere betrokkenen het natuurbeleid ook met economische argumenten durven door te rekenen. Want hoe efficiënt en hoe effectief zijn de maatregelen die worden genomen?
De econoom Frank Veeneklaas en de ecoloog Rob van Apeldoorn van Alterra zijn dit jaar met een project begonnen met een project dat het natuurbeleid in zijn groei naar volwassenheid moet helpen. Het natuurbeleid is nu nog te defensief, vinden zij, en natuur wordt nog teveel gezien als doel op zich. Daarmee ontkracht het beleid zichzelf, vindt Veeneklaas. ,,Het heilig verklaren van je eigen belang is nooit een sterk argument”
Financiën
Volgens Van Apeldoorn en Veeneklaas is het meer dan ooit tijd om het natuurbeleid volwassener te maken. ,,Natuurbeleid heeft zijn plaats verworven”, stelt Veeneklaas. ,,Nou mag je meepraten, maar dan moet je wel met de jongens van financiën in de clinch durven.” Domweg stellen dat iets goed is voor de natuur werkt dan niet meer, vinden beide onderzoekers.
Beleidsmakers moeten zich volgens Van Apeldoorn en Veeneklaas bij elke maatregel leren af te vragen of het effect heeft, maar ook of efficiënt is. Daarbij gaat het zowel om ecologische, economische, ruimtelijke en maatschappelijke effectiviteit en efficiency. Het domweg achternalopen van ecologische doeleinden kan er bijvoorbeeld tot leiden dat de ganzen op de Friese weiden zo talrijk worden dat boeren gaan klagen. En de meest economische manier om het aantal ganzen te verminderen, is de jacht, maar die staat maatschappelijk weer in een kwaad daglicht.
Van Apeldoorn en Veeneklaas willen toewerken naar een systeem waarin de ecologische, economische, ruimtelijke en maatschappelijke aspecten kunnen worden doorgerekend. Dan kan gezocht worden naar creatieve oplossingen die voor al die aspecten efficiënt en effectief zijn. Zo zou je het aantal ganzen simpel kunnen verkleinen door in hun overwinteringsplaats Siberië aan geboortebeperking te doen.