Recht heeft sectorale oogkleppen op

De enige landschapsjurist van Nederland heeft een nieuw boek geschreven, Recht voor de groenblauwe ruimte. Fred Kistenkas schetst daarin een wetgever met ADHD die met een wirwar aan regels vooral sectorale belangen behartigt. Dat past niet bij duurzame gebiedsontwikkeling en multifunctionele landschappen. Kistenkas pleit daarom voorzichtig voor een juridische weging van alle belangen die in het landschap spelen – de drie p’s van people¸ planet, en profit. “Op een gegeven moment wordt het wel duidelijk dat dit een doodlopende weg is.”

Landwerk 4 2012

Fred Kistenkas twijfelt. Als jurist is hij gespitst op goed uitgedacht taalgebruik. Of het Nederlandse recht oogkleppen op heeft als het gaat om het landschap? “Ik vind het wel een mooie metafoor.” Het recht weegt niet belangen af vanuit het oogpunt van multifunctioneel ruimtegebruik of duurzame gebiedsontwikkeling, maar toetst volgens de harde criteria van de ecologie of de economie van bijvoorbeeld de natuursector of de bouwsector.

Landschapsrecht bestaat niet

Als jurist snapt Kistenkas wel waarom die toetsing plaatsvindt. “Het is zuiver en het is gemakkelijk voor ambtenaren, juristen en beleidsmakers. Maar het levert niet per definitie duurzame gebiedsontwikkeling op.” De ecologische of economische toetsingskaders zijn bedoeld om de belangen te behartigen van bijvoorbeeld de natuur of de woningbouw, en niet die van het veelal multifunctioneel ingerichte landschap. Maar het recht redeneert niet vanuit het landschap. “Misschien ben ik wel geen jurist meer”, zegt hij tongue in cheek, “en ben ik wel teveel door de Wageningse bril beïnvloedt.”

Kistenkas werkt voor Alterra, en doceert aan Wageningen Universiteit. Vooral voor dat onderwijs heeft hij onlangs in het prettig leesbare boek Recht voor de groenblauwe ruimte op een rijtje gezet welke juridische aspecten spelen rondom het landschap. Daarin concludeert hij eigenlijk dat landschapsrecht niet bestaat. Dat is ook te zien in het universitaire landschap. In Amsterdam doceert men wel het recht voor de ruimtelijke ordening van de bebouwde omgeving, in Tilburg is er aandacht voor de natuurwetgeving, maar nergens is er integrale aandacht voor het landschap. Opmerkelijk, vindt Kistenkas.

Bril van regels en wetten

Vanuit landschappelijke bril kun je Kistenkas gelijk geven. In het landschap komt immers alles samen, zo lijkt de logica. En praten we in beleid, politiek en belangengroepen al niet decennia over multifunctioneel ruimtegebruik, integrale gebiedsontwikkeling, draagvlak, participatie en noem het maar op? Kistenkas geeft in zijn boek ook aan dat het landschappelijk heel gewoon is om te praten over de drie p’s van people¸ planet, en profit, maar dat dat in de huidige juridische kaders niet terug komt.

De wetgever bekijkt de werkelijkheid met de bril van regels en wetten. En de afgelopen jaren is er veel nieuwe wet- en regelgeving bij gekomen, naast de in 2008 vernieuwde Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de uit de vorige eeuw stammende Europese Habitat- en Vogelrichtlijn. Kistenkas schrijft daar vilein over: “Na de nieuwe Wro van 2008 was er in wezen sprake van een legislatief perpetuum mobile van over elkaar buitelende wetsontwerpen. In 2008 schreef ik het boekje Recht voor de groene ruimte, dat was aanzienlijk dunner.” Zijn nieuwe boek is twee keer zo dik, en dat komt niet alleen omdat er een hoofdstuk is opgenomen over de Noordzee, maar ook door de steeds maar uitdijende regelgeving.

Duizelingwekkend

Alleen al die nieuwe wetgeving is duizelingwekkend in zijn complexiteit. Kistenkas somt in zijn boek op: het concept van de Algemene maatregel van Bestuur Ruimte (AMvB Ruimte), met specifieke regels voor speciale landschappen; het ontwerp van de nieuwe Wet Natuur die de bestaande Natuurbeschermingswet, de Flora- en faunawet en de Boswet moet vervangen, met regels die de Nederlandse toepassing van Europese natuurwetgeving moet regelen; de Crisis- en Herstelwet met regels die het mogelijk maken dat gemeenten afwijken van milieunormen om economische ontwikkeling mogelijk te maken.

Dit komt allemaal bovenop bestaande wet- en regelgeving als de Wro, het Europese natuurbeschermingsrecht, het Europese landbouwbeleid, de EHS, de Boswet, de Natuurschoonwet, de Nationale Landschappen, en de Nationale parken. Al die wetgeving maakt dat er een enorme stapeling van beleid ontstaat. “Er zijn veertien beleidscategorieën”, vertelt Kistenkas. Een gebied kan beschermd zijn als Natura 2000-gebied, als EHS, als werelderfgoed, als houtopstand, als landgoed, als Nationaal Landschap en als Nationaal Park – allemaal tegelijk of apart.

Contraproductief

De enorme werklust om nieuwe wet- en regelgeving te produceren werkt contraproductief, en wordt in juridische kringen dan ook wel bekritiseerd als ‘legislatieve ADHD’ of ‘wetgevingstsunami’. Elke wet heeft namelijk zijn eigen, veelal sectoraal ingestoken toetsing, en dat past nauwelijks bij de ruimtelijke ontwikkelingen in het landschap, die meer en meer gericht zijn op multifunctioneel ruimtegebruik en integrale gebiedsontwikkeling.

Kistenkas is helder over de schuldige, dat is de wetgever. “Het recht is schuldig aan de beleidsstapeling.” Het verbaast hem daarom dat er al jaren geroepen wordt dat er minder regels moeten komen en dat het beleid dankzij de decentralisatie simpeler zal zijn. “Er wordt iets anders geroepen dan dat er gedaan wordt, niet alleen qua controle maar ook qua regels.”

P’s sneuvelen

Volgens Kistenkas is de decentralisatie van het natuur- en landschapsbeleid naar de provincies toe gepaard gegaan met een enorme toename aan wet- en regelgeving. “Zelfs rechtse kabinetten gaan door met het verzinnen van nieuwe toetsen”, aldus Kistenkas. “De Crisis- en herstelwet gaat hetzelfde doen als de natuurwetgeving, maar dan een rode toets. Je mag daarbij alleen maar kijken naar de economische ontwikkeling.”

Zo kijkt de wetgeving met oogkleppen op naar deelbelangen, en niet naar het grotere plaatje van het landschap. Kistenkas noemt als voorbeeld de herontwikkeling rond voormalig militair vliegveld Soesterberg. “Je ziet daar de reeën over de startbaan lopen, dat is natuur, zou je denken. Maar als je een gebiedsontwikkelingsplan hebt, dan kun je je gang gaan. Dan heeft de economie voorrang, en dan weet je dat de p’s van people en planet sneuvelen. Van de wet moet je kiezen voor het ene of het andere.”

Nederland niet op slot

Andersom maakt een ecologische, groene toets het soms weer onmogelijk om ruimtelijke ontwikkelingen los te krijgen die nauwelijks schadelijk zijn voor het milieu. Daar zijn voorbeelden van, maar Kistenkas verzekerd in zijn boek opnieuw dat de veel gebezigde klaagzang dat Nederland ‘op slot’ zit gewoonweg niet klopt. Wel wordt in zo’n sectorale toetsing telkens gekozen voor de volle honderd procent van één sector, terwijl er geen afweging wordt gemaakt met de belangen van andere sectoren.

Het landschap krijgt in de wet- en regelgeving bijna ongemerkt zijn eigen toetsingskaders. In de AMvB Ruimte – ook wel Barro (Besluit algemene regels ruimtelijke ordening) genoemd – worden nieuwe beschermde landschappen genoemd met geheel eigen juridische regels. Hierin wordt bijvoorbeeld het nee, tenzij-regime voor de EHS wettelijk geregeld en dus juridisch afdwingbaar. Daarnaast zijn er speciale juridische regels voor de Waddenzee, de kust, het IJsselmeer en het werelderfgoed van de Nieuwe Hollandse Waterlinie, de Beemster, de Stelling van Amsterdam en de Romeinse Limes.

Barro veel strenger

Kistenkas verbaast zich dat hierover nauwelijks discussie is ontstaan, terwijl er wel heftige debatten ontstonden naar aanleiding van de nieuwe Natuurwet en de Crisis- en herstelwet.  “De beschermingsregimes in de Barro zijn veel strenger dan die in veel andere wet- en regelgeving.” Ook hier gaat het om toetsingskaders die uitgaan van landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten. Zo is er in de Waddenzee een nee, tenzij-regime als het gaat om rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid, en een absoluut bouwverbod voor windturbines, jachthavens, vliegvelden en inpolderingen. Ook hier gaat het wederom om een toetsing, maar hier zijn er geen harde ecologische of economische parameters maar ‘zachte’ en subjectieve kwaliteiten als openheid en rust.

Ondanks de vele kritiek die zijn boek Recht voor de groenblauwe ruimte bevat op de oogkleppen waarmee het recht naar het landschap kijkt, is Kistenkas in zijn eindoordeel opmerkelijk mild. Hij nuanceert de legislatieve ADHD van de afgelopen jaren in een vergelijking met het bestuursrecht. “Dat bestond toen ik in de jaren zeventig studeerde uit een dun stapeltje. Dat verdubbelde in tien jaar tijd. Tot in de jaren negentig de Algemene wet bestuursrecht kwam, die maakte dat het aantal pagina’s weer aanzienlijk verminderde.” Hij begrijpt de juridische wirwar dus wel.

Doodlopende weg

Toch houdt Kistenkas aan het eind van zijn boek een klein pleidooi voor een wet- en regelgeving die niet meer is gebaseerd op de toetsing van ecologische, economische of landschappelijke kaders maar op de weging van de drie p’s van people, planet en profit. Waarom hij dat niet verder uitwerkt? “Dat moet je niet uitwerken. Regels kunnen niet alles regelen. Je moet omdenken. Toetsen betekent ja of nee, het mag of het mag niet. Wegen betekent dat er een meerwaarde ontstaat voor alledrie de p’s – people¸ planet, en profit. Je haalt dan nooit voor één p de volle honderd procent, maar het landschap verbetert wel.”

Kistenkas is ook nog hoopvol over de toekomst van het landschapsrecht of de juridische benadering van het landschap. “Op een gegeven moment wordt het wel duidelijk dat dit een doodlopende weg is.” De Nederlandse overheid werkt aan een nieuwe omgevingswet, waarin veel van de in zijn boek behandelde wet- en regelgeving verwerkt gaat worden. “De vele haastig over elkaar heen buitelende wetsontwerpen en de wens om uiteindelijk tot een totaal nieuw codificerend wetboek (Raamwet Omgevingsrecht) te komen geven intussen wel aan dat het groenblauwe omgevingsrecht in een onrustige transitoire fase geraakt”, schrijft hij in zijn boek.

Er komt dus verandering, maar of er een Nederlands landschapsrecht komt is net zo onzeker als veel andere dingen in de huidige politieke, culturele en economische crisis. Misschien gaan met het nieuwe omgevingsrecht ook de oogkleppen af, en ontstaat er zelfs zicht op een juridische weging van alle mogelijke belangen in plaats van een wirwar aan sectorale juridische toetsingskaders. Nuchter als hij is, loopt Kistenkas daar niet op vooruit. Zijn boek geeft ondertussen wel de kaders weer voor de discussie die gevoerd zal moeten worden.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *